多位专家建言上调农民养老金

经济观察报 记者 田进 杜涛 进入 3 月，从中国发展高层论坛 2025 年年会（下称 "CDF"）到博鳌亚洲论坛 2025 年年会（下称 " 博鳌论坛 "），多位专家公开呼吁城乡居民养老保险金（因主要覆盖农村老年群体，下称 " 农民养老金 "）上涨的步伐应该更快一些，他们预期的最终数值是上涨至每月 400 元― 1000 元不等。

农民养老金的资金来源主要包括 " 基础养老金 + 个人账户养老金 "。近年来，全国基础养老金最低标准一直以定额调整的方式逐年上涨，已从制度建立初期的每人每月 55 元提高至 143 元。2024 年和 2025 年，基础养老金每月 20 元的涨幅已创下制度实施以来的新高，此前年涨幅大多在 5 元一 10 元。

在 CDF 上，国务院发展研究中心原副主任刘世锦说，目前，城镇机关事业单位退休人员养老金约为 6000 元 / 月，城镇退休职工约为 3000 元 / 月，城乡居民养老保险参保者中 95% 为农村居民，其养老金仅为 220 元 / 月，与前两者相比存在 10 到 15 倍的差距。这一现象表明，尽管近年来在基本公共服务领域已做了大量工作，但在养老保障等部分领域仍存在突出问题：一是水平较低，二是城乡差距显著。

市场高预期之下，一个不可忽视的现象是，农民养老金的上涨更多依赖于各级财政转移支付。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文对经济观察报表示，农民养老金与城镇职工养老保险金（下称 " 职工养老金 "）的差异较大，未来应该尽力缩小两者差距，但同时也要合理安排进度，根据农民养老金的制度性质，在制定涨幅时最大限度地体现尽力而为、量力而行。

为何要涨

作为大量农村老人的一项稳定收入，农民养老金制度在减轻老年人支出压力、调节收入分配和进一步促消费等方面发挥着重要作用。

一方面，为缩小收入差距，政策文件多次提及要 " 提低、扩中、调高 "（提高低收入人群收入增速、扩大中等收入群体规模、调节过高收入人群的收入）。促进农民养老金增长成为提高低收入人群收入的重要举措。

3 月 25 日，全国人大财经委员会副主任委员、原中国银保监会主席郭树清在博鳌论坛上表示，2024 年农民养老金平均每月约 240 元，仅相当于农村人均可支配收入的 12%、低保标准的 40%，远不能覆盖基本生活开支。

另一方面，提升农民养老金水平被视为促进消费增长的一个路径。

刘世锦表示，经测算，农村居民作为中国收入水平最低的群体，其消费倾向较高。例如，若向其提供 1 万亿元资金，其消费倾向约为 0.8，即他们将拿出 8000 亿元用于直接消费。从学术角度研究消费乘数效应，大致为 1.5，由此可拉动 GDP 增长约 1.2 万亿元。这将为年度经济增长提供近 1 个百分点的支持。在刺激政策的各项资金支出中，这项政策对增速的拉动力度是 " 靠前 " 的，对稳定经济增长具有重要意义。

2024 年底，瑞银亚洲经济研究主管、首席中国经济学家汪涛曾提出，通过计算发现，城乡居民养老金平均每月只有 200 多元，如果翻倍且由中央财政提供补贴，那么中央财政需要每年额外支出 4000 亿元左右。这一规模虽然不是很大，但能惠及 1.7 亿领取居民养老金的人和 5 亿多参保人群，政策事半功倍。这不仅能在短期内稳定和提振居民的信心，也能在长期建立完善的社会保障体系。

涨幅多少

不同专家提出了不同的涨幅建议。

刘世锦建议，争取在一两年内，将农民养老金从 200 多元 / 月增加到 400 元 / 月，并用三年时间将农民养老金提升至 600 元 / 月，达到目前农村的低保水平。这一水平仍不算高，此后两年内再将其提升至 1000 元 / 月左右。即便如此，与城市退休职工和机关事业单位人员相比，仍存在数倍差距。

郭树清则表示，应当逐步缩小养老金不合理的群体、地区以及城乡差异。可否考虑，持续地、较大力度地调增农民养老金，未来五到六年逐步追平城镇职工养老金的低线水平，缩小城镇老年人与农村老年人的平均收入差别，争取从 2021 年的 3.4 倍降至 2030 年 2.4 倍或更低一些。

浙江大学共享与发展研究院院长李实在 CDF 上表示，即使农民养老金从目前的 200 多元 / 月涨至 400 元 / 月依旧不够，大量农村老年人已经退出了劳动力市场，收入水平不高，但医疗支出费用大，因此会面临比较困难的经济支出压力。" 过去，农村老年人对中国经济的发展作出过巨大责献，在这种情况下，如果能较大幅度上涨农民养老金，能更好地解决农村老年人的养老问题。"

钱从何出

从制度设计看，农民养老金的支付在很大程度上依赖于财政转移支付。郑秉文表示，过去十几年，农民养老金的支出约 90% 来自各级财政转移支付，10% 左右来自个人缴费。

人力资源社会保障部数据显示，2019 年一 2022 年，实际领取农民养老金待遇的人数从约 1.6 亿增长至约 1.65 亿，2023 年更是骤增至 1.73 亿。因此，在巨大的基数效应下，即使每月只涨 20 元，财政每年也需要额外支出超 400 亿元。

按照李实测算，如果农民养老金涨至 1000 元 / 月，每年整体的财政支出将达到 2 万亿元左右。

在各级财政支撑农民养老金支出的过程中，中央财政给予各地的人均补贴是统一的（2025 年为 143 元 / 月），而不同地方的财政转移支付能力则决定了当地农民养老金的实际水平。2024 年，上海和北京的农民养老金最低标准分别为 1490 元、961 元，而广东、江苏、湖南等地的农民养老金月最低标准则在 150 元一 300 元之间。

相比之下，城镇职工养老保险金的支出绝大部分来自单位缴费（统筹养老金）和个人缴费（账户养老金），并设有最低缴费年限要求，存在较为紧密的 " 缴费一待遇 " 的精算关系。其中，统筹养老金中约 15% 来自财政补贴。

郑秉文说 :" 从制度性质看，农民养老金制度并非严格意义上的养老保险制度，而是几乎完全依赖于各级财政条件的定额式养老津贴制度——个人到 60 岁即可领取，人人有份，没有缴费记录的要求和最低缴费年限要求，也基本没有其他任何资格条件要求。"

近两年，地方财政收入面临一定压力。财政部数据显示，2024 年，财政收入实现恢复性增长，比上年增长 1.3%。

一位市级财政人士曾对经济观察报表示，受限于地方财政支出压力，2025 年其所在城市很难较大幅度地提高农民养老金涨幅，除非是大幅度提高中央财政的补助力度或增加地方可支配财力。

郑秉文表示，从可持续发展角度看，一项国家的民生制度需要有稳定的资金来源。由于农民养老金制度的资金来源更多依赖于各级财政转移支付，因此制定养老金涨幅时应该坚持尽力而为、量力而行，在财政允许的最大范围内提高待遇水平。作为国家提供的 " 定额式 " 养老津贴，脱离财政的任何其他筹资渠道都是难以成立和不可持续的。

为了能进一步提升农民养老金的资金来源，刘世锦在 CDF 上建议，从现有刺激政策资金中划出一部分，例如 5000 亿元，注入城乡居民基本养老保险基金用于支出，从而使农民养老金从 220 元提升至 400 元；其次，将国有资本较大规模划转至养老基金，重点是划转至农民养老金。